图片来源于网络，如有侵权，请联系删除

（原标题：编外协管员的街角之治）

刘儒泽/文

图片来源于网络，如有侵权，请联系删除

同济大学政治与国际关系学院魏程琳副教授的著作《街角之治：迈向人民城市的街面空间治理》，以中部某市（书中称“大江市”）城管局为研究对象，依托作者2015年数月扎实的田野调查，系统探讨了城市街面空间治理的多重维度，涵盖了街面治理主体构成、治理主体与摊贩、渣运从业者等不同管理对象的互动关系、街面冲突的类型与调控方式等内容。作者在丰富的个案分析基础上，提炼出了边界机制与机会结构相结合的街面冲突生产机制。

本书最核心的创新之处，在于通过考察城管局的实际治理实践，将“街面治理”纳入政治学、社会学经典的“国家与社会关系”研究范畴，为这一研究补充了街面这一国家与社会的中间过渡地带，丰富了我们对国家与社会互动的认知。书中对城管协管员群体的行为逻辑及其治理困境进行了深入探讨，这也是本书将微观治理主体与宏观国家社会关系相联结的精彩落笔。

《街角之治：迈向人民城市的街面空间治理》 魏程琳 | 著 东方出版社 2025年8月

传统的“国家―社会”关系研究，并非缺乏对基层治理一线行动者的关注，美国政治学家利普斯基（Michael Lipsky）的《街头官僚》便是该领域的经典著作，为学界深化对行政权力的微观运行逻辑的理解提供了重要视角。但需要注意的是，该书的研究背景是美国的行政体系，其笔下的“街头官僚”仍属于体制内的政府公务员，与中国基层治理的现实语境存在显著差异。在中国基层治理场域中，存在着数量庞大的“编外人员”，这一群体身处治理最前沿，与社会公众的接触最为直接、频繁，是国家面向社会开展治理的重要纽带。因此，对这一群体的研究理应被纳入国家与社会关系的研究议题之中。

协管员正是基层编外人员的典型代表，他们并非正式的国家机关工作人员，却在政府各类基层治理实践中广泛存在，并发挥着关键作用。本书聚焦大江市城管局的街面治理，将此处的协管员定义为无正式行政编制、受城管局聘用并协助执法队员开展工作、身处城市街面治理一线的人员，亦将其称作“半正式行政人员”。

囿于国家编制管控的刚性政策，加之城管街面治理的事务日趋庞杂，大江市城管局不得不聘用大量协管员承接街面治理工作。由于这支队伍人员素质参差不齐，街面治理工作本身存在诸多规则模糊地带，再加上一个时期内缺乏刚性的制度约束，协管员群体的行为一度出现失范现象，不仅损害了城管队伍的整体形象，也对政府公信力造成负面影响。

2025年10月，曾有媒体报道探讨编外人员“微腐败”问题，涉及社保、市场监管、交通运输等多个领域，城管协管员也位列其中。报道指出，当前的监察体系与制度建设尚未实现对编外人员的全面覆盖，编外人员在履职过程中拥有较大的自由裁量权，这也为其贪污受贿等不当行为的滋生提供了土壤，这一结论也与本书中对协管员治理困境的分析形成了呼应。

针对协管员治理中存在的诸多问题，大江市城管局做出了诸多治理尝试，例如建立执法队员与协管员的责任连带机制、着力改善执法队员与协管员的协作关系、为协管员设立相应的制度激励等。但对于上述举措是否切实破解了协管员的治理难题，是否有效化解了协管员与社会公众之间的矛盾，作者并未给出明确答案，而是详细介绍了苏州市城管部门在协管员治理方面的显著成效――当地协管员的职业化与规范化水平均处于较高水平。

需要注意的是，作者对大江市城管局的调研开展于2015年，时隔十余年，随着人民城市理念的提出与基层治理体系的不断规范化，各地针对协管员的治理体系不断完善，这一群体的治理困境已得到逐步纾解。正如作者在本书序言中所言，“书中描述的街面治理中的零星冲突具有转型特征和时间局限性”，“10年后的今天，无论是大江市……抑或其他城市，都较少出现‘城市管理冲突’的新闻或现象，这无疑是城市治理进步的重要体现”，这一表述也客观反映了我国城市街面治理的发展与变迁。

与将协管员这一微观治理主体纳入国家与社会关系分析框架相联结的，是作者一以贯之的微观主体分析视角。作者始终秉持田野研究的核心方法，注重对治理实践的细腻描摹与深度剖析，而非对其进行笼统化的粗疏解读。

人民城市理念的核心，在于坚持人民至上，让城市治理的成果惠及全体市民。而街面空间作为城市市民日常活动的重要场域，其治理水平直接关系到市民的生活体验，是人民城市建设的重要一环。街面治理的现代化，既需要宏观的治理体系设计，也离不开对微观治理主体的精细化培育与规范，《街角之治》将研究目光投向城管协管员这一基层治理群体，正是抓住了城市街面治理的“毛细血管”。作者的研究让我们认识到，人民城市的建设并非悬浮于宏观的理念与制度设计，而是落地于每一个基层治理主体的具体行动。唯有关注基层治理的“最后一公里”，让城市微观治理主体实现规范化、职业化运行，让国家与社会的互动走向良性、有序，才能让街面治理真正贴合市民需求，让人民城市的理念在城市的街角巷陌真正落地生根。在此意义上，《街角之治》为后续人民城市建设背景下的街面空间治理研究提供了极具价值的参考与借鉴。